(2007-05-24 08:46:47)
 

我国的电信监管机构自1998年信息产业部组建开始，到2000年依照《中华人民共和国电信条例》组建各省、自治区 
、直辖市通信管理局。以部为主的部省两级双重领导的电信监管体系正式建立。几年来，我国的电信监管机构在履行行业监管职能的同时，又履行着促进电信业发展的政府经济职能，在这个过程中出现了很多职能方面的冲突与问题，电信监管机构经常被“管什么、怎么管”等职能问题困扰。

我国电信监管机构的主要职能冲突

冲突一：职能目标的冲突

当前我国电信行业实行的是政监合一的监管体制。电信监管机构在职能设定方面，有电信政策制订者和市场监管实施者的双重角色。作为电信政策制订者被赋予促进行业发展的责任，承担着政府经济职能，实现效率目标。而作为市场监管实施者应做到保障行业的公平竞争。承担着管制的职能，实现公平目标。既要履行经济性职能也要履行社会性职能。在日常的电信监管工作中，政府经济职能与电信管制职能、行业效率目标与社会公平目标之间很难达到协同，存在着冲突与博弈。这突出表现在目前信息产业部还隶属于国务院，其经费来自于国家财政预算，人事安排等也随政府机构的变动而相应调整，这样，信息产业部作为监管机构的相对独立与中立性就很难得到有效保证。

电信监管机构作为政府经济职能部门，担负着产业发展、行业规划等宏观政策制定职能。同时，作为管制机构又担负着监管政策制定及具体的监管职能。尽管我国电信行业监管实现了“政资分离”，但国有控股、一股独大、股权单一等问题，使得电信监管部门在制定宏观管制政策时，必须考虑到国有资产的保值增值，考虑到电信行业发展等并非行业管制机构应当考虑的问题。比如在调整资费政策时，信息产业部还必须充分“讲政治”，还必须结合避免给海外上市的几家运营商市值造成影响等因素来作决策。这些问题又干扰着管制的公平性、有效性和合理性。

冲突二：职能范围的冲突

我国的电信监管机构按照《电信条例》规定，主要包括：电信业务经营许可、电信网间互联互通、电信资费管理、电信安全保障、电信资源管理、电信设备进网管理、电信设施建设和电信服务质量监督等八项职能。电信监管机构作为我国电信业专业性的管制机构，在对行业进行管制时，并未拥有充分的、完全的电信管制权，电信管制权还根据国务院部门分工分散在政府经济管制部门，如发改委、财政部、商务部、工商局、质量监督局等相关部委局，分别从不同角度，共同对电信市场进行政府管制。由于各相关部门对电信管制职能的设定存在着一定的重叠与交叉，使得电信监管机构在行使行业监管职能时与相关政府职能部门存在冲突与协调问题。如在电信资费管制方面与价格主管部门的冲突协调；行业标准方面与技术监督部门的冲突协调；普遍服务基金方面与财政部门的冲突协调；在安全生产监管方面与安全生产监管部门的冲突协调；在服务质量监管方面与工商部门的冲突协调；在电信基础设施保护方面与公安、环保部门的冲突协调等等。此外，随着电信网、互联网和有线电视网在技术上逐渐融合，特别是IPTV等融合性业务的发展，使得电信监管机构与广电等部门的职能冲突协调问题变得更加明显。这种职能冲突和协调不仅增加了电信监管的协调成本，更使得电信企业无所适从，尤为甚者是使一些重大政策制定周期加长、政策出台难度加大，同时还会产生监管漏洞，影响电信监管部门的权威性等问题。

冲突三：监管力量过小与监管范围过宽的冲突

近年来，随着电信业的进一步打破垄断，引入竞争，电信行业的产业环境和市场变化的步伐非常快，加上市场经济的逐步完善，放松管制逐步进行，增值电信运营企业业务迅猛发展，各种新技术、新业务日新月异。特别是随着互联网业务的逐渐普及与高速发展，导致电信监管部门监管对象越来越多，监管范围逐步加大，目标也越来越多。然而，相应的监管力量又跟不上。导致电信监管能力明显不足，出现监管不力的状况，使监管机构面临巨大的压力和挑战。就当前而言，我国电信监管机构面对的是一个拥有8亿多用户，全行业年销售收入1万多亿元的一个超大行业。然而，全国电信监管机构采取的是部省两级以中央为主的电信监管组织体系，实行的是公务员管理体制。去年7月进行了严格的公务员登记制度。全国部省两级电信监管机构总人数只有800多，省级电信监管机构的人员编制平均不足20人，如笔者所在的海南省通信管理局仅12个编制。这12个人要管好收入占全省GDP比例3.77%的电信市场,谈何容易？全国电信监管机构的人员普遍存在疲于奔命、身兼数职的状况，监管难以做到有效、到位。

解决电信监管机构职能冲突问题的对策

针对我国电信监管机构职能方面所存在的诸多冲突问题。如何有效解决这些问题？成为我国监管者必须正视和认真思考的问题。要想解决问题，必须分析问题，才能对症下药。上述三方面的职能冲突问题，总体来说都属于制度性问题。许多专家从制度设计角度对相关问题进行了深入研究，并提出构建政监分离的电信监管体系、建立地市级通信监管机构等建议。但是基于我国经济体制改革的进程及我国电信行业改革与发展的现状，我国电信行业将会在相当一段时间内维持现有的政府监管模式。因此，在制度性问题没有相应制度变革的现实情况下，我们需要认真思考的问题是如何调解这些冲突，找出相应对策，使电信监管更加有效、到位。

对策一：探索公平与效率双重目标的协同机制

电信监管部门的公平与效率目标存在着一定的冲突。但我们也可以探索两者的协同机构。一是最终目标的协同。电信监管机构在履行行业管制职能和政府经济职能时，可以把最终的目标协同起来。两者的最终目标都可以落到实现社会利益最大化这一点上，实现国家利益、企业利益和消费者利益的统一。做到电信行业服务好、价格低、效率高，使电信行业社会利益最大化。二是管制理念的协同。一方面电信监管机构作为政府监管机构，要放弃“当家人”的管理思路，把职能定位在监管者角色而不是主管者角色。监管的重点就是引导、规范、服务和协调，而不是大包大揽，包医百病。另一方面作为管制者，不仅仅是管住行业的不公平竞争行为，更主要的是要为行业公平竞争创造一个良好的环境，把工作的着力点放到为行业发展营造良好的监管环境上来。这样，电信监管机构的公平与效率两重目标就都能统一到行业健康发展这一共同管制理念上来。三是管制手段的协同。电信监管机构为实现公平和效率的目标，主要运用法律、经济、技术、行政等手段。然而，在具体的实践中，为保障行业发展和公平竞争两个目标所采用的手段各有偏重，对前一目标更多地采取行政手段，对后一目标更多地采取经济和技术手段。随着市场经济的完善，随着行业法律法规制度的健全，各有侧重的监管手段，都将转变到依法行政上来，更多地运用法律和经济手段，努力建立政府依法监管、企业依法经营、消费者依法维权的良好局面。因此，电信监管的双重目标在管制手段上可以协同起来。

对策二：寻求政府部门间的协商合作机制

在对电信行业监管过程中，政府各相关部门存在着职能重复交叉，责权利不明晰等问题。作为电信行业的监管部门必须寻求一条协商共赢的配合机制，共同促进电信行业的健康发展。一是利益一致。我们必须承认，电信监管部门与不同的政府经济职能部门之间都存在着不同的利益关系。每制定一项电信行业相关政策都会影响到他们部门利益的改变。这种利益既有短期利益也有长期利益。在政策制定过程中，电信监管部门寻求到与政府相关部门之间的利益一致的条件。使部门之间在不同的利益冲突中找到合作点，达成合作，以求得利益一致，从而达到政策的均衡。二是信息一致。电信行业是技术性、专业性较强的行业，对该行业的政策制定除了应具备政府管理有关知识外，还必须掌握相应的电信专业知识。因此，让政府相关职能部门的人员了解电信行业相关信息显得十分必要。在决策中，由于信息的不对称而造成的逆向选择时有发生。所以，电信监管机构必须与其它相关政府职能部门之间保持顺畅的信息沟通机制，减少因信息不对称而产生的摩擦、冲突和障碍，以便在政策制定过程中更容易达成共识。电信监管机构与政府各相关职能部门可以考虑设立一定沟通机制,如信息互享、人员流动、协商咨询等。

对策三：争取内外有机结合形成监管合力

电信监管机构内部能力不足问题，除了要花大力气改善内部能力外，还要通过外部能力来弥补内部能力，以达到有效监管的目标。一是充分发挥支撑机构的作用。要发挥好支撑机构对电信监管的补充作用。目前，电信监管的支撑机构数量还是比较多的，包括电信和互联网都存在一定数量的中介机构。监管机构可以把大量的服务、协调等工作交给中介机构或协会。比如资质的审查、产品质量的检测、科技成果的鉴定、人才的培训等。同时，还可以通过支撑机构组织各种研究会、发起论坛，倡导企业自律，解决行业的热点、难点问题。二是发挥消费者团体和社会舆论的作用。电信监管机构要履行社会管理和公共服务职能，必须实现好、维护好最广大电信用户的权益。而对于8亿户的超大用户群，仅靠800多人的电信监管队伍显然是不行的。因此，必须借助各种社会力量，特别是消费者团体和新闻媒体的力量，实现对行业的有力监督，保障广大电信用户的切身利益。三是大力提升现有监管人员素质。监管人员素质是关系到我国电信监管到位不到位的最关键、最核心的因素。要提升现有监管人员的素质，一方面要加大培训力度。当前，大部分监管人员都“脱胎”于原企业，属于技术型干部，对政府公共管理、法律、经济等知识相对缺乏。因此，要采取走出去、请进来的方法，不断提高工作能力。另一方面要加大考核力度。通过绩效考核、行政问责等制度，使监管干部队伍更好地提高工作效能。(来自中国信息产业网)