目前，各地三网融合推进缓慢，“集成播控权归广电部门所有”的政策已经开始引发三网融合经营主体对于“市场运作和产业发展究竟是向市场化运作靠拢，还是会更多地向政企、政事合一色彩的模式靠拢”的担忧。我国三网融合目前的奇特模式，从深层面看与当前两个行业监管体系未能统一，造成多头管理局面有密切关系。英国、韩国设立统一的融合监管机构来全面推进三网融合的实践表明，三网融合全面推进必须与配套体制改革并行，我国建立统一的融合监管机构已经刻不容缓。

集成播控牌照影响

融合业务运营模式

国家广电部门前些年出台互联网视听管理办法并设立集成播控牌照后，在我国形成了IPTV、手机电视等信息媒体运营的独特产业运作模式，并对相关互联网产业发展和监管带来深刻影响。假如比照原有的有线电视运作模式，电信运营商传输IPTV和手机电视节目也应该能同时向用户和电视台（内容运营商）收费，而设立集成播控环节后，原来产业链上两个运营环节变成了三个环节，加上在政策制定中集成播控运营环节的权力得到相当程度的放大，包括集成播控环节能够控制EPG、计费等经营资源，使集成播控运营商实际变成整个IPTV、手机电视业务最强势的控制环节，这样在相当程度上颠覆了IPTV和手机电视业务的运营模式，形成播控运营环节向两头即电视台和电信网络运营商同时收费局面。

在这种新的颠覆模式下，原先电视台应该付给电信网络运营商的钱交给了集成播控运营商，电信网络运营商向用户收费也必须分成给集成播控运营商，集成播控运营商实际成为产业的利润垄断者。由于IPTV和手机电视业务传送是成本型电信业务，这种状况使得电信运营商获得盈利都变得困难，可能直接影响这两种业务的市场推广，也会影响到电信运营商对三网融合的积极性。

现行集成播控政策

容易造成政企不分

按照广电部门坚持的推进三网融合产业运作的模式，集成播控运营商在承担信息管控职能的同时，在参与开展IPTV和手机电视业务中实际上是一种从事谋取利润的商业运营活动，尤其是涉及控制计费、用户界面等经营资源一般都被认为是一种企业化的市场经营。

在涉及IPTV等融合业务经营中，按照国家行政部门正常履行监管职能和政企、政事分离原则，作为国家执法监管部门广电部门应当负责对作为市场主体的电信运营商传送的节目内容实施监管审查，但广电部门担当的这种行政审查行为能否授权给类似集成播控运营商来承担，尤其是广电能否利用这种行政管理职能变成经营活动，仍需要从法律角度进一步探究，尤其需要从我国行政管理制度建设的角度来做深入分析。

对于几个融合市场的经营主体来说，也许最担心的是今后涉及三网融合市场运作和产业发展究竟是向市场化运作靠拢，还是会更多地向政企、政事合一色彩的模式靠拢。融合业务的运作模式也将对未来的融合市场的监管带来许多挑战，导致市场监管中可能会难以分清经营性行为和行政性行为，同时多头管理问题也将困扰新兴融合业务的市场监管。

在国家机关正常履行管理职能情况下，一种更合规合理的模式可能是由电信运营商提供播控平台和相应资源，而作为监管部门的广电直接对电信运营商的业务内容实施行政审查，在通过某种适当的立法程序后，可考虑由电信运营商向广电适度缴纳一定行政管理费。如果按照这种由电信运营商向广电的下属经营单位提供经营利润分成的模式，可能造成公权与私利在某种程度上的混淆，未来将会对现行的监管机制带来不小的挑战。因此，对于产业监管者来说，在现阶段需要及早制定完善相关监管制度，重视厘清行政行为与经营活动的界限，为产业发展营造更好的市场环境。

三网融合全面推进

需配套体制改革

当然，类似的矛盾也同样存在广电机构从事电信业务经营中，广电机构对于自己开展电信业务经营存在的一些规定也同样倍感约束。由于我国涉及三网融合的监管体制尚未理顺，目前形成的政策模式也可以说是一种基于现行体制下的制度创新，目的是为了暂时避免繁琐耗时的体制调整和立法程序，尽力在现有体制框架下推动产业快速发展。实际上我们当前面临的涉及三网融合的诸多问题，在其他一些国家推进三网融合中也都曾经类似存在，这些国家最后大都是通过监管体制改革来解决。从2003年英国成立统一的融合监管机构OFCOM到2008年韩国成立类似的广播通信委员会，许多国家先后为三网融合创新和改革了监管体制，充分说明监管改革是推动三网融合市场与产业发展的重要基础。

从长远的三网融合战略推进看，只有真正做到政企分离，才能保障建立良性的市场机制来促进我国三网融合的健康发展，其中将集成播控环节的市场经营职能和党政管理职能分离也是其中关键点之一。在未来长远的三网融合政策设计中，一方面应当保证党政机关正当履行信息安全和意识形态管理职能，由市场经营者做好人、财、物的支撑保障，创造接受有效监管的条件，例如运营商要向党政机关开放内容播控平台的监控审查接口，保障传输内容随时可查、可管，积极为党政机关部署监管审查人员履行管理职能提供支撑等。另一方面也要保障实现政企分开的市场化经营者的正当经营权利，保障网络运营商享有合法、非歧视的集成播控权利，保障信息媒体经营者享有合法、非歧视的信息节目落地权利。

要在三网融合形成的统一市场中建立正常的市场机制，首先需要未雨绸缪加快监管机制改革，尤其应当尽快提出明确的监管改革方向，而监管改革的首要方向应当是基于落实中央自改革开放以来确立的政企分开的大方针。只有确立了监管改革方向，才会建立公平、有效的监管机制，随着监管改革方向的确立和统一的监管机制逐步形成，未来融合市场才会避免形成扭曲的市场机制，才能形成有效、合理、有序的竞争局面，真正让普通百姓享受三网融合带来的信息新生活。(作者：罗明伟)