电信体制改革方案公布后，业内资深专家陈金桥即撰文“电信新局起航”，评价此次改革“尚未正式实施，就已经实现了一系列突破：十七大和政府换届后，积极主动实践科学发展观的基础设施产业和公益性产业的体制改革；前期咨询论证时间最长、参与范围最为广泛的电信体制改革；改革目标、实施范围最为宽广的电信体制改革；涉及四大家国内外公众上市公司资产变动，实施难度空前的电信体制改革；第一次以政府部门联合公告形式来推动实施的电信体制改革”。目前电信改革已经进入实质实施阶段，政府应该如何监管以保证改革顺利进行？记者日前采访了刚从瑞士日内瓦回来的陈金桥博士。

记者：本次改革的中心目标是改变市场失衡状况，优化竞争格局。您认为重组后的电信市场格局将会如何？改革预期目标能否实现？

陈金桥：本次改革具有系统性、复杂性，优化竞争格局只是目标的主要组成部分。业内普遍估计，今年10月底11月初以新公司组建、上市公司合并设立为标志，以资产重组、企业整合为第一阶段重点的改革内容将基本完成。影响重组后竞争格局的因素很多，进行预测具有很高风险，短期内，我认为弱势运营商力量会得到明显加强，在市场准入等方面的竞争环境得到较大改善，技术革新和网络升级换代成为影响市场主体力量消长的重要因素。重组前的市场主导力量中国移动将面临市场环境、竞争对手、管制政策等三重挑战。

如果以本次改革需要完成三大主要目标（推动自主创新、优化竞争格局以及保持国际竞争力）而言，要取得完全成功绝非易事。如果假设市场需求环境长期有利，配套管制政策效果明显，市场竞争进入良性循环，那么可以断言改革一定会最终成功。问题在于，过程将会十分艰难，同质、同资国有电信运营商是否能够走向产权多元化、非国有资本（民资和外资）能够发挥多大作用，很可能会影响改革进程及最终结果。

记者：改革目标的实现依然取决诸多因素。您认为本次改革哪家企业将是最大受益者？消费者的利益会受到什么样的影响？

陈金桥：以本次改革的全部内容来观察，没有任何一家电信运营商是纯粹的受益方或受损方，从不同角度、不同时期来观察，也许会得出完全相反的结论。如果将此问题简化，只考虑短期利益、机会的增加或风险、负担的减少，那么我以为新联通集团似乎在2年内是最大的受益者，依据在于不错的网络资产出售收益、人员剥离，摆脱双网运营的负担，以及即将获得的产业链相对领先的WCDMA技术标准的牌照。

消费者利益是体制改革的中心环节，任何改革如果不能在长期内提升消费者福利将注定无法成功。在可预见的2～3年内，电信消费者的选择权似乎缩小其实扩大，因为从过去的五大家专业性运营商改组为三大全业务运营商集团；此外，影响消费者自由流动一项最重要的限制——不能携号转网即将寿终正寝；三大全业务运营商将借助综合的网络资源优势、技术升级换代的契机将中国通信产业推向宽带多媒体服务的新阶段；企业自主权扩大后，更加市场化的定价机制将为消费者提供个性化、定制化的灵活资费方案；随着运营商资源、能力的增长，客户获得的服务将更好。

记者：重组后发放三张3G牌照，是否会形成新的重复建设？日前国家审计调查发现由于缺乏统筹规划，重复投资问题突出，网络资源利用率普遍偏低，通信光缆利用率仅为三分之一左右，您认为重组后这个问题会好转还是恶化？政府如何引导企业进行资源共享避免新的重复投资？

陈金桥：网络型产业的投入产出模式与传统的制造业大不相同，甚至存在重复投资与有效竞争的长期悖论。其他行业很少有竞争者之间存在依赖对方资源的情况，因此每一家企业都无法独立完整地向自己的客户提供所有可能的服务，除非回到独家企业垄断供应的市场结构。在政府管制下进行有限度竞争，这是电信业的基本前提。目前我国在局部地区、局部领域、局部资源等方面，确实存在资源整体利用效率低下、投入产出回报不高的现象，所以国家审计署对于电信行业的审计判断并不错误，这一评价将国内电信行业长期存在的投资主体单一、产权结构单一、竞争手段单一等问题表象化，促使我们思考能否从体制层面解决所谓重复投资、重复建设的深层次原因。

从绝对意义上分析，市场主体数量减少当然有助于降低投资总量，减少重复建设。如果政府决定发放3张3G牌照，势必会在未来形成3张全国性的移动通信网络。为在不降低网络覆盖和服务质量的前提下减少投资，政府必然要通过鼓励、强制等手段来引导电信企业进行网络资源的共享，基站、局房、铁塔等资源都是较好的选择。合理的网元租售价格、共用土地的较低租金、统一规划网络路由附加交换式租售等手段都有利于减少单个企业的投资总量，但这些政策手段并不完全掌握在电信管制机构手中，尚需要综合经济管理部门、地方政府的有效配合。更加重要的是，如果能够在3G网络建设（特别是对安全影响相对较小的业务网络、支撑网络等领域）中创造性引入非国有资本，将大幅度减少国有资本投资领域的相互重叠，对国有资本投入产出收益产生立竿见影的效果。

记者：重组后三家企业各有长短，据说政府还将引入非对称管制政策来强化行业监管，您认为有必要吗？这和政府推动自主创新、培育具有核心竞争力的世界一流电信企业目标是否一致？应该如何把握时机？非对称管制会涉及哪些方面内容？

陈金桥：非对称管制是各国电信市场进入后垄断竞争时期普遍采用的一种管制思路，其目的在于校正电信业网络规模效应所必然带来的市场集中对于竞争效率的伤害。其原理是细分电信市场，确定主导运营商，针对后者可能滥用优势力量的领域事前设计管制政策工具，抑制主导运营商力量而壮大弱势运营商力量。这一思路体现了管制机构对于市场竞争机制的直接干预，必须因时因地谨慎采用，不可作为长期政策措施，以免产生打击先进保护落后的反向激励作用。从重组后的中国电信市场竞争格局来看，短期内中国移动仍然占据比较明显的市场优势，新企业、新技术的力量还无法成为主宰电信市场竞争格局的根本力量，为尽快实现改革目标，降低风险和阻力，确有必要在一定时期内针对特定企业、特定市场实施非对称管制。

从长期而言，建立公平竞争环境比实施非对称管制更加重要，但合理利用后者有助于前者的形成。以非对称管制来加速优化竞争格局，对于实现本次改革的另外两个重要目标——推动自主创新、培育国际竞争力，也能够发挥有益的推动作用。但如果就个别企业而言，在短期内如果要完成推动自主创新或者迅速成为世界一流企业的使命，同时又面临比较严厉的非对称管制手段，那么无疑会造成短期的目标冲突或者政策优先性选择，也会使得企业进退维谷。因此，政府即使决定较快推出非对称管制手段，也需要注意出台时机、实施领域、期限长短以及与其他政策配合等重要因素。

虽然非对称管制思路可以广泛用于管制政策的所有领域，但就当前的市场而言，具备实施性的非对称管制手段可以重点考虑资源共享、号码携带、电信资费、互联结算、市场份额控制等。

记者：随着中国移动集团对TD网络的高度重视，TD网络建设和相关配套问题逐步得到解决。政府在支持和推动TD进一步加快发展方面还有哪些工作要做？

陈金桥：对于相对弱势的本土国际标准，政府应当采取有效的扶持措施。在正式商用以前，可以财政资金、政策性信贷等政策引导社会资金、企业加速进入，推动产业链的成熟完善；可以给予TD产业链上游企业一定的资金支持（包括减免税收、给予财政性信贷），给予TD运营商政府采购支持（如政府部门的综合信息服务解决方案采购）、管制政策倾斜（如互联结算优惠、异网漫游等）等；在TD扩大商用走向国际市场时，政府的对外经济贸易交流更有可能成为制胜的武器。因此，即使正式商用，政府依然能够在幕后发挥积极的推动作用。但就当前形势而言，尽快发放TD牌照是当务之急，它可以迅速有效地动员产业链各环节的力量，将TD商用推向快车道。

记者：可以想象三家企业今后的市场竞争会进一步加剧。那么今后是否会出现新一轮的恶性竞争？农村通信是否会出现停滞不前的局面？对农村普遍服务您有什么好的建议？

陈金桥：在二元经济结构的宏观背景下，城市中国和乡村中国的不同面貌不会猝然改变，电信业的区域发展差距也无法改变这一规律。从竞争格局的发展趋势来看，与其说是三家企业的竞争强度加大，不如说是以三家全业务运营商为核心的产业链的较量，彼此既合作又竞争，呈现犬牙交错的复杂局面。

我认为，城市地区由于业务普及率较高，增量市场不足，一方面可能导致竞争进一步激化，另一方面则有可能推动竞争升级转型。增量市场可能出现更加残酷的价格竞争，但在保护存量用户市场方面，各家企业更有可能采取提升服务品质，将重心转向服务、品牌和创新竞争，从而将市场竞争模式提升到高级阶段。农村通信市场在网络建设、业务拓展方面出现绝对停滞的可能性并不大，多数企业会将城市边缘、偏远乡村作为次级市场开发目标，将其作为新兴增量市场的来源，这可以称为“城市高级化与农村普及化”并举的发展模式。要达到这种良性循环，政府部门必须有所作为，善于作为。比如，以建立普遍服务基金等经济激励机制带动农村地区基础设施建设；以示范地区、重点项目为切入点，发挥中央、地方政府的积极性，推动农业信息化和农村经济发展；以创新的体制和机制逐步完善农村地区的电信投融资机制，比如可以选择部分试点地区率先开放非国有资本直接投资，鼓励多元化经营模式；引导开放农村实用通信技术，充分利用城市地区富余的网络资源，大幅度降低农村通信网络建设和运营服务成本等。

记者：您认为电信重组有效市场竞争格局的形成还应该采取哪些配套举措？推出带号转网措施是否时机成熟？

陈金桥：其实，电信市场有效竞争属于一种理想状态，多数国家处于竞争不足到竞争过度的中间阶段。中国电信市场多数业务领域目前还处于竞争不足的阶段，指望一两次电信体制改革就能够解决竞争格局不合理的所有问题是不切实际的幻想。对于重组完成后形成的新竞争主体，选择适宜的管制政策至关重要。因为重组暂时只解决企业的静态力量对比（“势”），而针对企业竞争行为的管制措施则可以改变企业的动态能力（“能”），势能相互结合，才有可能协调解决存量市场和增量市场的结构与动态平衡问题。本次改革，政府充分意识到改革的系统性、艰巨性和复杂性，只是将电信企业资产重组作为体制改革的重要突破口，还要结合推动自主创新、扩大有效开放、转变国有企业运行机制、建立更加有效的监管体制等诸多配套措施，综合运用这些手段，将加速形成有效竞争格局。

“携号转网”作为一项扩大消费者权益的管制措施，本身主要功能不在于调整市场竞争格局。随着电信重组完成，必须抓住有利时机尽快实施携号转网政策。在短暂实施优化竞争格局的单向可携带政策以后，应尽快恢复其本来面目，实施全面对等的携号转网政策，将用户权益保护提升到新高度。

陈金桥认为，大破而后大立。中国电信业已经实现产业发展规模的世界性跨越，肩负落实科学发展观、实践国家创新战略、推动工业化与信息化融合发展的重大责任，再次走在深化体制改革的前列。他说，在新一轮改革发展历程中，政府部门如果将目标的坚定性与策略的灵活性紧密结合，团结动员各方利益攸关者趋利避害，就会为中国电信业书写新篇章。

(张英 中国信息产业网-人民邮电报)